上海市人民政府办公厅印发《关于深入践行人民城市重要理念建设更高水平公交都市示范城市的三年行动方案（2021-2023年）》的通知

沪府办发〔2021〕23号

上海市人民政府办公厅印发《关于深入践行人民城市重要理念建设更高水平公交都市示范城市的三年行动方案（2021—2023年）》的通知

各区人民政府，市政府各委、办、局：

  经市政府同意，现将《关于深入践行人民城市重要理念建设更高水平公交都市示范城市的三年行动方案（2021—2023年）》印发给你们，请认真按照执行。

  上海市人民政府办公厅

  2021年8月21日

关于深入践行人民城市重要理念建设更高水平公交都市示范城市的三年行动方案（2021-2023年）

  为深入践行人民城市重要理念，进一步提升本市公交都市示范城市创建水平，促进城市公共交通发展，制定本行动方案。

  一、指导思想

  以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，深入践行“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，对标最高标准、最好水平，坚持公共交通优先、系统协同、创新引领，加快完善公交都市建设长效机制，持续提高城市交通治理能力和服务水平，让人民群众在城市公共交通出行中有更多的获得感、幸福感和安全感。

  二、发展原则及目标

  （一）发展原则

  1.提高定位，示范引领。积极贯彻交通强国建设要求，对标国际一流，引领长三角世界级城市群发展，加大战略性、基础性、先导性公共交通设施建设力度，在公交都市示范城市创建的基础上，打造功能更优、品质更高的样板城市。

  2.增进融合，协同推进。发挥龙头作用，增强不同区域、不同运输方式系统协同功能，促进区域布局优化与整体效率提升，增强城市辐射与高效联通能力。

  3.以人为本，提升品质。以推动高质量发展、打造高品质生活为主题，营造体现人本价值的公共交通服务环境，提供多层次、差异化、人性化的出行服务，让市民在出行中感受到城市温度，对城市拥有更多归属认同感。

  4.科技驱动，创新升级。推进智能科技与公共交通发展融合，丰富科技应用场景，推动公共交通发展由要素驱动向创新驱动转变，加强新型公共交通基础设施建设与城市交通数字化转型。

  5.强化治理，精细管理。强化公共交通优先发展的战略地位，将城市发展空间、设施、财政、土地等资源盘活，引导市民出行优先选择公共交通，引导城市集约利用土地、节约能源，保护和改善出行环境，形成协同高效的超大城市公共交通综合治理体系。

  （二）发展目标

  三、主要任务

  （一）加强规划引领，完善规划体系

  推进交通强国建设上海方案落地实施，深化长三角高质量一体化发展要求，推进落实《上海市综合交通发展“十四五”规划》《新城综合交通专项方案》等重大交通规划，发布新一轮《上海市交通发展白皮书》，强化城市总体规划、新城规划建设导则对城市、区域发展建设的综合指引，统筹城市发展布局、功能分区、用地配置和交通发展，倡导公共交通支撑和引导城市发展的规划模式。加快落实轨交近期建设规划，推进相关项目实施，进一步提升轨交网络覆盖和服务水平。开展市域（郊）铁路规划研究，推动市域（郊）铁路与周边城市联网并营。制定并实施上海综合立体交通网规划，推进浦东综合交通枢纽相关项目专项规划实施。建立规划落实责任机制，维护规划的严肃性和权威性，确保规划执行到位。持续开展综合交通调查、公交客流调查等相关工作，确保指标跟踪真实、可靠、有效。

  （二）完善路网结构功能，支撑公共交通优先发展

  打造高度发达、高效运行的高快速路骨干系统，构建公路与城市道路紧密融合、有序衔接的道路体系，形成服务区域发展、支撑新城建设与乡村振兴、引导绿色出行的道路网络，全市路网规模接近1.9万公里。完善越江跨河通道，提升浦江两岸一体化程度与出行便捷度，推进银都路、嘉松公路、隆昌路隧道等越江工程和真光路桥、安远路桥等苏州河桥梁建设，促进沿江沿河地区开发。完善城市次支路网。打通道路微循环，优化提升城市道路路网结构和服务功能，树立“窄路密网”的城市道路布局理念，形成小尺度、人性化的城市空间肌理。合理布局，构建层次清晰、功能完备、规模适当、路线通达的农村公路网。2021年实施农村公路新改建项目37项，建设里程78公里，至2023年完成农村公路提档升级改造1200公里，安全隐患整治400处。推进省界断头路、区区对接道路打通，在长三角一体化示范区等重点地区促进路网融合发展。

  （三）加快轨交网络布局，提升覆盖水平与客流效益

  建成一批、开工一批、储备一批轨交项目。建成轨交14号线、18号线一期，至2021年底轨交线网规模达到832公里，保持全国前列。推进一批轨交线路建设，包括机场联络线、嘉闵线、两港快线、崇明线、2号线西延伸、13号线西延伸、17号线西延伸、21号线一期、23号线一期、18号线二期、19号线、20号线一期等。储备一批轨交线路实施方案，包括12号线西延伸、15号线南延伸等，适时启动建设。

  （四）完善新城公共交通系统，加大建设投入

  推进五个新城“一城一枢纽”规划建设，提升多种交通方式的整合衔接，提升高效便捷的交通联系。强化站城一体的综合式、立体化开发，实现交通与城市空间的紧凑整合。加强新城对外通道建设，完善新城内部路网结构，保障公共交通、慢行交通路权。加强轨交网络对新城发展的支撑，围绕轨交站点，构建以中运量为骨干的新城公共交通网络布局。完善新城公交枢纽、首末站和停保场布局，优化常规公交线网功能层次，提升公交站点覆盖率。构建具有新城特色的高品质慢行系统，提高道路慢行景观断面比例。

  （五）推进公共交通基础设施建设，提高吸引力

  加快中运量及骨干公交网络建设。支持具备条件的主城区、重点区域发展中运量及骨干公交走廊。深化近期实施方案研究，按照“成熟一条，实施一条”的策略，加强顶层指导，选择合理制式，加快推进项目立项，提高公交出行品质和出行效率。

  完善公交专用道网络。完善现有公交专用道网络体系与建设推进机制，公交专用道设置结合新改扩项目提前谋划，对既有公交专用道进行调整与优化，提高网络化运行效率。根据沿线需求同步优化公交线路和运能，提高公交专用道的利用率、运输服务水平及社会效益。

  推进综合客运枢纽、场站等建设。实施以公共交通为导向的发展模式（TOD），加大枢纽周边开发强度，充分发挥公共交通设施引导优化城市空间布局的作用。继续推进综合客运交通枢纽建设，优先保障新城、重点发展区域公共交通基础设施用地，鼓励土地综合开发利用。确保公交停保场用地与建设规模，主城区、五个新城公交进场率原则上达到100%。倡导集约立体的场站设计布局。推动上海动物园等综合客运枢纽建成投运。加快公交枢纽及首末站高标准建设，新改扩建城市主干道公交港湾式停靠站设置率达100%，推进港湾式停靠站与交叉口出口道渠化一体化设计。

  加强重点发展地区设施供应保障。在自贸试验区临港新片区、虹桥商务区、长三角一体化示范区、浦东枢纽等重点地区加大公共交通基础设施建设投入，率先开展顶层设计，明确骨干公共交通网络构架，推进轨交、中运量、公交专用道建设，优化整体网络，提高运行效率，助力区域发展。

  （六）提升公共交通服务品质，提升出行满意度

  完善对外交通服务。进一步规范和推进近沪地区毗邻公交发展。加强和完善民航、铁路、道路客运、水上客运与城市公共交通相衔接的综合客运枢纽建设及管理。加强城市公共交通与民航、铁路等运营时间的匹配衔接，推动中转换乘信息互联共享和交通导向标识标准化。

  轨交继续提能增效。推进轨交线路有序增能，缓解轨交高峰拥挤，将高峰满载率控制在合理水平。继续延续轨交周五、周六、节假日等期间延时运营时间，按需定向定点增加班次，方便市民夜间出行。

  加快公交骨干线网重构。以提升品质，提高可靠性、便捷性，增强吸引力为目标，继续落实公交线网顶层设计，依托已梳理的骨干客运通道加快构建公交骨干线网，同时进行周边配套线路调整，提高公交的吸引力。

  提升城郊公交服务水平。建成区公交站点500米半径基本实现全覆盖。继续优化改善大型居住社区、行政村等公交线网，改善郊区出行环境，对相关低客流公交线路实施补贴，全面提升外围区域公交服务供应。

  加强轨交与公交等方式的网络融合。推进新建轨交车站与配套交通设施统一规划、设计和建设，促进轨交与公交、出租、停车等方式衔接。轨交站点周边50米、100米范围内有公交服务比例提高至80%、90%。加强运营融合，首末班车时间紧密衔接；加强信息融合，轨交站点出入口发布公交信息，公交站牌标明距离350米范围内的轨交线路名称。提高公共交通正点率，保证公共交通正点率不低于92%，公交线路发车正点率85%及以上。重视公共交通乘客体验感与舒适度，乘客满意度保持85.5分及以上。

  保障公交运营车速。优先保障公共交通路权，合理规划、设置公交专用道。加强公交专用道的使用监管，加大对违法占用公交专用道行为的执法力度，保障公交高峰运营车速不低于15公里/时。积极推行公交信号优先，全面推进公交智能化系统建设。

  优化公交运营模式与服务规范。根据线网功能定位，制定差异化公交服务规范。骨干线打造高品质服务，高峰时段发车间隔原则上不超过5分钟。

  （七）在双碳目标愿景下，加速公共交通能源结构调整

  稳步提升公共交通新能源应用比例。轨交车辆规模不少于1260列，加速推进公交车、市内包车等更新使用新能源车辆。公交车新增或更新车辆原则上全部使用新能源车。至2023年，全市新能源公交车占比不低于80%。在不增加运营企业负担的前提下，积极推进燃料电池车在具备条件的郊区公交示范应用，总量不少于25辆。加强黄浦江轮渡等船舶的排放治理，探索电力船舶等新能源船舶技术应用。

  加快新能源补给网络建设。完善本市新能源公交车充电设施布局，推进集中经营式充电场站建设。完善市级专用平台服务功能，提高设备的互联互通、智能化应用水平。鼓励充电资源共享，在有条件的公交场站研究部署分布式光伏电站。结合氢燃料电池示范应用，同步完善加氢站布局。

  构建低碳出行激励机制。根据本市碳普惠工作安排，制定交通领域绿色低碳行为碳减排量核算方案，充分发挥上海市碳排放交易机制等市场作用，建立完善交通低碳行为碳排放量价值化渠道，鼓励市民低碳绿色出行。

  （八）改善慢行和无障碍出行环境，倡导绿色出行

  完善慢行交通基础设施建设。结合城市更新与品质提升，推进道路慢行交通规划和建设。贯彻落实《上海市街道设计导则》《街道设计标准》，构建安全、连续、舒适的城市慢行交通体系。保障慢行交通路权，探索恢复部分禁非道路的非机动车通行。结合架空线入地合杆整治工作，统筹街道空间的集约高效利用和城市景观效果。进一步做好道路路面及人行道专项整治工作，保障非机动车和行人合理的通行空间。研究轨交站点“最后一公里”慢行接驳。

  强化慢行交通工具使用管理。推进轨交站点周边步行道、自行车道环境整治，加强站点及周边道路违法停车治理。规范非机动车停放管理，引导互联网租赁自行车有序发展。落实企业主体责任，督促加强对“僵尸车”“废弃车”等车辆回收，强化用户资金监管。

  加强设施适老化与无障碍改造。打造“覆盖全面、安全舒适”的无障碍公共交通出行环境。完善道路盲道、路缘石坡道、过街天桥无障碍电梯等设施建设，推进轨交站点无障碍设施建设。强化城市轮渡（含三岛客运）码头无障碍设施建设，加快完善无障碍指引标志标识设置。轨交新增车辆均为无障碍列车，加大无障碍公交车投放力度，更新投放1500辆。

  （九）强化安全管理，增强行业安全运营保障能力

  提升基础设施安全防护水平，增强系统韧性。持续增加基础设施安全防护投入，推动安全设施标准化建设，加强公共交通基础设施全生命周期管理。提升运载工具及运输装备安全，加强运营车辆准入管理，持续强化运营车辆的动态监管。加强对自然灾害、突发事件的预防抵御、应急反应和快速修复能力。

  完善公共交通安全生产管理体系。聚焦管理制度、标准规范、预案体系，持续深化建章立制工作，实现行业安全生产各环节有规可循、有章可依。突出企业的主体责任，强化企业安全意识；突出政府监管责任，压实监管工作责任。强化安全生产风险管控，细化安全风险分级管控制度标准。坚持关口前移、源头治理，强化隐患排查治理，实现安全管理从事后向事中事前转变。

  强化应急管理能力和救援能力。加强公共交通应急管理与全市应急管理体系的衔接，完善应急管理制度和预案体系，强化各级部门和企业间应急预案的有效衔接和整合，深化公共交通应急救援指挥体系建设，提升交通重点领域的应急保障能力。

  （十）提高综合治理能力，促进公共交通行业可持续发展

  加强小客车拥有和使用管理。优化完善非营业性客车额度拍卖管理工作，进一步调控小客车总量，引导其合理使用。完善郊区号牌小客车登记注册和通行使用管理政策。结合城市路网运行状态等因素，适时调整车辆通行规则，缓解道路交通拥堵情况。结合高污染、高排放车辆治理，实施差别化的管控措施。加强机动车停车管理，推动P+R停车换乘设施有序发展，引导小汽车合理使用，提升公共交通吸引力。

  深化完善新一轮轨交建设运营管理体制机制。形成以运营为主、建设运营相互促进的治理架构。突出依法依规，建立健全透明规范的轨交建设及运营维护资金保障投入机制。加强建管衔接，确保运营安全稳定。落实成本规制，合理控制成本费用支出。加强正向激励，促进企业增强可持续发展动力，持续推动轨交运营高质量发展。

  深化新一轮公交行业改革，巩固改革成果并实施监督。提升公交基础设施能级，优化运营网络与模式，提升行业整体服务效能。加强新技术应用，加快集群调度系统建设升级。完善行业治理，优化营商环境。完善价格形成机制，优化公交票价，促进公交行业可持续发展。

  （十一）加快新型基础设施建设与城市交通数字化转型

  加强新技术应用赋能。推进5G、北斗、人工智能、自动驾驶、智能充电等新技术全面赋能公共交通。支持枢纽智能化改造，加快车路协同与基础应用的示范推广，推进自动驾驶技术在公共交通领域的应用，推进电动汽车智能充电设施建设，深化新型储能技术应用与电力需求响应。

  完善数字化出行服务。推进移动端、电子站牌等提供公交信息服务全面实施，推进新城电子站牌不低于50%的覆盖建设。支持交通卡全国互联互通推广应用，推进手机近场通信（NFC）虚拟卡、随申码、交通二维码等移动支付方式应用，实现本市公共交通支付方式多样化。推进无障碍信息通用产品、技术研发，试点无障碍语音报站、盲人乘车电子证、手机移动端相关服务的适应性改造。研究推进出行即服务（MaaS）系统建设，打造智慧出行服务链。推进公共交通信息一体化服务，围绕公交、轨交、轮渡、停车等出行场景，打造公共交通出行的全过程一站式、全品类信息服务。引导、支持各类数字化公共平台建设，吸引要素、资源集聚，形成共建共治共享的数字创新生态。

  构建数字化治理体系。深化政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”，推进交通态势感知、风险监测预警、趋势智能研判、资源统筹调度、行动人机协同。推进应急指挥协同平台建设，提升安全应急保障能级。推进上海城运系统道路交通管理系统建设，持续优化系统功能。推进大数据深度挖掘与开放应用，辅助政府决策科学化、出行服务高效化、社会治理精准化。

  形成数字化运营系统。持续优化智能公交高效运行系统，提升骨干公交运行车速。结合延安路等公交信号优先工程运行经验，选择合适路段继续开展相关建设。推进轨交运行智能化调度管控技术应用，提高轨交运营服务水平和大客流风险管控能级。升级浦东、浦西公交集群调度系统，加快推进郊区公交企业集群调度系统建设。开展基于视频分析技术的客流分析及公交动态调度关键技术研究，优化公交车辆调度方式。

  四、保障措施

  （一）夯实顶层制度设计

  优化促进公共交通优先发展的综合性政策，充分体现城市公共交通优先发展的重大战略意义与内涵。发挥立法的引领、推动和保障作用，加强不同行业、不同领域相关法律法规的衔接、配合。突出重点领域和新业态、新模式发展需要，研究起草相关政策法规。完善相关标准体系，不断提升行业标准的国际化水平。

  （二）健全组织实施机制

  强化市推进公共交通优先发展联席会议制度，建立健全统筹协调的推进机制。压实责任，加强联动，做好重大项目、政策举措的统筹推进。对行动方案进行年度动态评估，确保各项任务实施到位，目标顺利达成。

  （三）强化财政、土地、能源供应保障

  完善相对稳定的城市公共交通发展资金投入机制，强化各级财政资金的引导作用，加大对交通枢纽、场站基础设施、新能源车辆购置运营、公共交通信息化建设等方面的支持，完善公共交通运营企业的成本核算与补贴、补偿制度。保障公共交通设施用地，进一步完善公共交通设施的用地保障机制和综合开发机制。强化电力供应保障，支撑交通能源结构调整。

  （四）鼓励科技创新

  建立创新项目引领机制。强化需求引导，提高产学研用效果。建立研发应用协同机制，推动研发平台建设，组建跨区域的战略联盟，逐步实现区域科技创新协同应用。建立创新成果转化和推广机制，加强行业科技培训、创新研究和宣传交流。建立科技创新评价激励机制，充分调动各类创新主体积极性。

  （五）加强行业人才队伍建设

  建立健全公共交通行业人才培养、激励机制，以重大工程项目为载体，加快重点领域高层次、专业化创新型人才培养。优化并完善专家智库建设，充分发挥参谋智囊作用。进一步加强职业教育与职业培训，积极组织公共交通行业技能竞赛。大力弘扬劳模精神、工匠精神，尊重关爱交通运输职工群体。

  （六）营造良好社会氛围

  举办主题活动，创新活动载体，丰富活动内容，拓宽宣传阵地，加大宣传力度，推动“公共交通优先、绿色出行”等理念深入人心。充分发挥人民意见征集和12345市民服务热线功能，畅通公众参与交通决策渠道。