【世界城市日】“部市共建超大城市精细化建设和治理中国典范”系列报道之六

       近年来，上海市浦东新区积极探索城市管理体制改革，不断完善综合执法体制，取得成效。“通过‘管执分离’‘专综结合’等多项举措，我们解决了‘多头执法’‘分散执法’难题，打造一支专业性强、覆盖面广的执法铁军，形成了城市管理领域的‘浦东样本’。”浦东新区城市管理行政执法局党组书记、局长张立新说。

　　管执分离凸显综合执法成效

　　浦东新区作为上海的超大城区，城市管理要素全、对象多、范围广，由此带来的执法标准不一、权责交叉、多头执法问题日益突出。

　　为解决这些痛点，2015年7月，浦东新区城市管理行政执法局率先在全市探索“管执分离”。调整管理体制，优化职能设置，健全执法机制，将原先分散在发展和改革委员会、生态环境局、建设和交通委员会、规划和自然资源局等部门与城市管理密切相关的行政处罚权集中至城市管理行政执法局，实现行政管理权与行政处罚权剥离，取得良好效果。

　　对已有的执法大队进行内部整合。“以前涉及环保的执法，要环保大队和水务大队一起去，执法内容高度重叠，我们把2个大队合并成一个生态环境支队，不仅节约资源，还提高了管理效率。”张立新说。

　　对新增事项的“执法空白点”，浦东新区城市管理行政执法局通过组建新的执法队伍，消除执法监管盲区。目前，浦东新区执法管理领域涵盖市容、环保、市政、水务、绿化、交通、建管、房管等共19类、1816项内容。根据不同执法事项，浦东新区城市管理行政执法局已完成了生态环境支队、交通执法支队、规划和国土资源执法大队与市容城建大队的组织机构建设。

　　浦东新区城市管理行政执法局同时建立执法机制，实现全流程监管。明确处罚主体和标准，对涉及多个执法内容的独立事项，统一依据最高位法律规定进行处罚。

　　经过对案件事实的充分考量，浦东新区城市管理行政执法局对某企业私自倾倒固体废弃物填埋滩涂进行顶格处罚。“该事项原本由水务、环保分头执法，各自有处罚规定，按照《上海市滩涂管理条例》最高处罚3万元，按照《长江保护法》最高处罚50万元，我们从城管综合执法的角度，根据国家颁布的固废法，最高处罚是100万元。”执法人员解释说。

　　“通过‘管执分离’，浦东新区城管打破条块分割，厘清政府职能，凸显综合执法成效，解决了政府既当‘裁判员’又当‘运动员’的问题，统一执法标准，提升执法的规范性、公正性。”张立新说。

　　队伍建设培养高素质执法铁军

　　管执分离、综合执法对执法队员的专业能力和综合素质提出了更高要求，浦东新区从城管队伍建设源头出发，实行基层、中队双重管理体制。同时，建立健全晋升机制、统筹干部晋升交流，创办城管培训学校，打造一支正规化、专业化、职业化的高素质执法铁军。

　　由于历史原因，城管的建制隶属街镇“条块”，管理模式僵化，缺乏晋升机制，人员管理形成一潭死水。为打破这一僵局，浦东新区建立基层执法队伍和中队双重管理体制。在日常管理方面，实行“街镇属、街镇管、街镇用”体制，基层中队人、财、物管理和具体行政事务办理事项由街镇负责；在干部管理方面，由城市管理行政执法局统一统筹人员职级晋升、轮岗交流、后备干部培养选拔及科级干部提拔等管理；在晋升机制方面，浦东新区将各街镇职数集中分配，每年年终进行考核，对表现优秀的队员进行奖励和晋升。“去年全区城管执法系统共100余名干部晋升四级高级主办以上职级。”相关负责人说。

　　在人才管理机制完善的基础上，浦东新区首创城管培训学校，大力推进执法队伍素质建设。目前，学校设立基础班和提高班。“基础班”针对全区基层街镇中队年轻的城管队员进行培训，提高班主要针对专业大队培养精英型专业人才，从而形成城管人才培养的梯度模式。

　　在基础班科学执法培训课上，就连普通的街面乱设摊执法也分为若干场景，“针对老弱病残人士因为生计问题摆摊的情况，我们采取温柔的执法态度，劝其离开，体现执法人性化，而对态度强硬的涉案人员，我们首先确认违法事实和处罚标准，再结合非现场执法等信息化手段完成执法闭环。”培训班班主任孙老师说。

　　浦东新区城管学校通过建立完善“分工明确、精细高效”的管理机制，坚持实行“战训合一、边战边训”的训练方式，形成与实战要求相适应的城管业务培训新模式，系统谋划城管执法业务培训，计划在三年内有计划、分层次、高质量完成对一线执法骨干力量的全部轮训。

　　专综结合不断深化城市精细化管理

　　依托专业性强、能打硬仗的执法队伍，浦东新区积极探索一条“专综结合”的城市管理精细化之路。

　　浦东新区出台《执法事权划分工作手册》，界定各支（大）队与中队的事权界面。基层街镇中队承担街面常见、无需专业技术认定的、群众诉求迫切的综合执法事项，如环保领域的油烟扰民、交通领域的出租车和网约车管理等专业领域执法事项。

　　环保、交通、规划和国土资源等专业性较强的执法事项由区级各支（大）队实施，日常管理则依托街镇城管中队，这种由区局大（支）队“点”支撑和街镇中队“面”覆盖的方式，将管理触角向街镇延伸，大幅提升业务覆盖面。

　　在花木街道，队员小张正运用在城管培训学校学到的交通、环境、水务日常检查技能，对企业机油发生泄漏行为，依据环境管理条例开出罚单。“以前我只负责交通方面的检查，其他中队还要再来现场，执法重叠不说，还容易遗漏违法事实。专综结合让我们队员一专多能，完全能应对日常检查，若是碰到专业性较强的问题，可以再去求助区执法队。”小张说。

　　为充实基层执法力量，浦东新区采取重心下移、事权下放、队伍下沉的“三下”做法，不断充实一线执法力量，全区行政执法类公务员1800余名，约占公务员总数的98%。同时，延展综合执法覆盖面。2020年以来，调整100个编制充实基层中队，新增划转的规划和国土资源、水上交通的执法人员下沉街镇，将新增事项专业执法覆盖面延展至基层。

　　“六年来，浦东新区积极探索超大城市管理新路径，持续推进城市治理体系和治理能力现代化水平提升，坚持以人为本、统筹协同、创新引领，不断完善适应超大城市管理的综合执法体制，基本形成‘管执分离、相对集中、专综结合、夯实基层’的新格局，打造了城市管理的‘浦东样本’。”上海市城市管理行政执法局党组书记、局长徐志虎说。